Hasslerutredningen, nyhetsbrev och podd: Skrota 70 %-målet, sätt elektrifieringsmål, inför utsläppshandel där vägbränslen ingår
Mats-Ola Larsson
2023-10-23
John Hassler har presenterat sin utredning om hur Sverige bör anpassa sin klimatpolitik efter EU:s lagstiftning. Hassler vill skrota det svenska målet om 70 procent minskade växthusgasutsläpp från transporter. Det kan ersättas med ett elektrifieringsmål. Han förordar ett nytt svenskt handelssystem för vägbränslen och uppvärmning. Utredningen vill också ha mer laddinfrastruktur, bättre elnät och stöd till boende i landsbygd om drivmedelspriserna ökar kraftigt.
Uppmärksammad utredning
Utredaren John Hasslers uppdrag har varit att gå igenom Sveriges klimatpolitiska ramverk från 2017 och föreslå anpassningar till EU-politiken [1, 2]. Utredningen fick stor uppmärksamhet när den presenterades 18 oktober. Många läsare har säkert hört några förslag. Vi fokuserar på utredningens texter om EU-krav, jämförelser med svenska mål och förslagen om vägtransporter.
Podd med Magnus Nilsson
Vi har också spelat in en podd med den fristående klimatanalytikern Magnus Nilsson. Han har medverkat i utredningen och skrivit underlag till några kapitel. I podden beskriver han hur EU-systemet förhåller sig till Sveriges klimatmål, varför det är så bråttom att anpassa svensk politik till EU-krav, vad som väntar om inte Sverige klarar kraven, och hur Sverige kan ta nya initiativ.
Ni kan lyssna på avsnittet (ca 27 minuter) via:
Tre (snart fyra ) EU-bubblor styr utsläppen av växthusgaser
Rapporten ger en översikt av EU:s viktiga ”utsläppsbubblor”.
1: Handlande sektorn: Handel med utsläppsrätter för koldioxid. Omfattar stora industrier, kraftverk, flyg m.m. Gemensam för EU-länderna. (EU ETS1 Emissions trading system).
2: Icke-handlande sektorn: Nationella utsläppsbubblor som kallas ”ansvarsfördelningen”. Reglerar hur stora utsläppen får vara i varje land från vägtrafik, uppvärmning av fastigheter, mindre energianläggningar samt jordbrukets utsläpp av metan och lustgas. (ESR Effort sharing regulation).
3: Kolinlagring i mark: Nationella budgetar som bestämmer hur stor mängd biomaterial som ska lagras i mark, skog och gröda i respektive land. (LULUCF, Land use, land use change and forestry).
4: Från 2027 planeras en ny gemensam utsläppshandel med koldioxid från bränslen till vägtrafik, uppvärmning med mera (ETS2). Den kommer åtminstone inledningsvis fungera parallellt med ansvarsfördelningen under punkt 2.
Sammantaget garanterar dessa system EU:s klimatlag som syftar till att unionen ska ta ansvar för sin del av Parisavtalets 1,5-gradersmål.
Sveriges mål är inte mer ambitiösa än EU:s krav på Sverige
Hasslerutredningen gör ett försök att beräkna utsläppen av koldioxid i Sverige om de nuvarande svenska miljömålen fortsätter gälla, och målen nås. Detta jämförs med hur stora utsläpp som är tillåtna utan att bryta mot EU-kraven ovan.
Sveriges mål är dock annorlunda utformade. De var inte alldeles enkla att räkna om till EU-mått. Med dessa förbehåll kommer utredaren fram till att de svenska miljömålen – i motsats till vad många tycks tro – inte är mer ambitiösa än de EU-krav som ska uppfyllas.
Vid en första anblick verkar de svenska målen mer ambitiösa. Men EU-reglerna har krav på ökad kolinlagring. Det finns inga sådana mål i Sverige. Däremot nämns kolinlagring i mark som en möjlig flexibilitet i svenska mål. Om man tar hänsyn till kravet på kolinlagring på Sverige hamnar båda systemen på ungefär samma utsläppsnivå till 2030.
Även de långsiktiga målen att fasa ut klimatutsläppen till 2045 i Sverige och 2050 i EU ger sannolikt ungefär samma utfall. Men där är målen vaga. Det återstår bland annat nya EU-beslut om delmål till 2040 som gör dem svåra att jämföra.
EU-kraven är redan bindande
EU-kraven är dessutom bindande. De står helt enkelt över svensk lag. Ambitionsnivån i EU-reglerna måste uppnås. Det betyder att EU:s krav i praktiken säkerställer att utsläppsminskningarna i de nuvarande svenska klimatmålen kommer att nås även de, rent hypotetiskt, skulle avskaffas helt. (Detta förutsatt att inte även EU-reglerna ändras eller avskaffas).
Sveriges har mål för enstaka år medan EU-kraven är en budget
Det är en viktig skillnad mellan Sverigemål och EU-krav. Sveriges har satt upp mål specifikt för åren 2030, 2040 och 2045. Däremellan finns inga kvantifierade nivåer, även om man nog får anta att politiken har tänkt sig en gradvis minskning.
Inom EU är kraven utformade som en utsläppsbudget. Utsläppen ska sjunka med vissa mängder år för år, och de samlade utsläppen under perioden får inte överskrida en viss volym. Om ett land överskrider sin utsläppsbudget bryter man mot EU-lag och riskerar i förlängningen att hamna i EU-domstolen.
Ökade utsläpp från vägtransporter kan komma att överskrida EU-budgeten
Ett aktuellt exempel är utsläppen från vägtransporter. Regeringen har beslutat sänka både reduktionsplikten och skatten på diesel och bensin från 2024. Det betyder att utsläppen av koldioxid från den icke-handlande sektorn i Sverige sannolikt kommer öka med minst 4 miljoner ton jämfört med 2023 [3]. Det är en ökning med ungefär 30 procent från 2022 års nivå som var 13,6 miljoner ton [4].
Men denna ökning står inte nödvändigtvis i strid med Riksdagens mål att sänka utsläppen med 70 procent, eftersom målet är satt först till 2030. Man kan tänka sig beslut om flera år som tvingar ner utsläppen till målåret. Däremot riskerar en så pass kraftig ökning under kommande år att överskrida Sveriges budget inom ansvarsfördelningssystemet (om inte ökningen motverkas av andra beslut längre fram). Ett överskridande kan i sin tur innebära att Sverige straffas genom att gå miste om finansiella medel från EU [3].
Sveriges mål var mer ambitiösa när de beslutades
De svenska målen var mer ambitiösa när de beslutades 2017. Men EU:s klimatlag från 2021 och påföljande 55-procentspaket har kommit ifatt. Sverige har varit ett av länderna som drivit på.
Låga kostnader för att undvika klimatförändringar
Hassler betonar vikten av att minska utsläppen snabbt. Att klimatförändringar är komplexa och svåra att prognosticera är inget argument för att vänta eller sänka ambitionerna. Vi behöver utgå från de scenarier som förutspår stor påverkan på klimatet. Konsekvenserna blir annars alltför allvarliga och kostar alltför mycket, medan omställningen inte blir särskilt kostsam för samhället som helhet.
Utredningens viktigaste förslag på transportområdet
Här är utredningens viktigaste förslag som rör vägtransporter:
> Skrota det separata 70-procentsmålet för transportsektorn. Det vore bättre att räkna samman utsläppen från transportsektorn med uppvärmning och jordbruk eftersom det är så man räknar i EU:s ansvarsfördelning. Det blir möjligt att sänka de samlade utsläppen till lägre kostnad än om man ställer ett separat krav på transporter. Samtidigt betonar utredaren att det är mycket svårt att minska utsläppen påtagligt från jordbruket till 2030. Utsläppen från uppvärmning är ungefär 0,8 miljon ton [4] så där kan heller inga stora minskningar göras. Så i praktiken behöver den absoluta majoriteten av utsläppsminskning ändå ske i vägtransportsektorn, oavsett om målet överges eller ej.
> Skapa ett nationellt system för handel med utsläppsrätter för vägbränslen, uppvärmning, mindre industrier m.m. Sverige behöver nya åtgärder för att nå EU-kravet för utsläppen från icke-handlande sektorn. Det gemensamma handelssystemet som planeras från 2027 i EU kommer inte vara tillräckligt för att Sverige ska klara sina åtaganden i ansvarsfördelningen.
> Behåll malusdelen i fordonsbeskattningen, förläng och gör den eventuellt mer progressiv.
> Satsa mer på laddinfrastruktur och var beredd att använda offentliga medel i regioner där marknadskrafterna är otillräckliga för att ge bra täckning.
> Inför någon form av bonus eller transportstöd till landsbygdsboende. De styrmedel som kommer krävas för att klara ansvarsfördelningen skulle kunna resultera i att landsbygd drabbas hårdare. Subventionera dock inte drivmedelsanvändningen direkt. Då motverkas själva funktionen hos styrsystemen.
> Satsa mer offentliga medel på att utveckla teknik och inhemsk produktion av biobränslen och elektrobränslen. Satsa också kraftigt i närtid på koldioxidavskiljning från biobränslen (bio-CCS).
> Inför ett mål om elektrifiering av transporter. Utredningen ger dock inga förslag till vad ett sådant mål skulle kunna innehålla.
> Utredningen skriver en hel del om elsystem, kapacitet, vindkraft och kärnkraft, koldioxidinfångning, beslutsprocesser med mera.
> Ge Miljömålsberedningen i uppdrag att ta fram förslag till nya miljömål och styrinstrument som följer EU:s struktur.
Egna kommentarer
Utredningen tar upp centrala frågor om Sveriges klimatstyrning. Utredarens förslag borde kunna ge ett tydligt avtryck i politiken.
Ett viktigt budskap är att EU:s länder gemensamt har lagt fast ett system som säkerställer att man når gemensamma mål. Alla medlemsländer måste bidra enligt plan. Nationella mål och styrmedel kan se annorlunda ut eller vara mer ambitiösa. Men enskilda länder kan inte på egen hand sänka ambitionsnivån eftersom EU-kraven är bindande.
Utredningens förslag om att införa ett nationellt mål för elektrifiering är väldigt allmänt skrivet. Det hade varit intressant att läsa hur sådana mål borde utformas. I podden ställer jag frågan till Magnus Nilsson. Han tycker det borde tillsättas en utredning och han har några tankar om vad utredningen skulle kunna titta på.
Ytterligare material
Magnus Nilsson nämner i podden sin utredning till ESO som han presenterade i somras. https://eso.expertgrupp.se/rapporter/2023_7_temperaturhojning-i-klimatpolitiken/
Referenser
[1] Sveriges klimatstrategi. 46 förslag för klimatomställningen i ljuset av Fit-For-55. https://www.regeringen.se/contentassets/0b09ab52d60b4f8f8212acc1b71fbbb8/sveriges-klimatstrategi—46-forslag-for-klimatomstallningen-i-ljuset-av-fit-for-55.pdf
[2] Intervju och podd med Magnus Nilsson som deltagit i utredningen. https://omev.se/podcast/
[3] Naturvårdsverkets remissvar på sänkningen av reduktionsplikt https://www.naturvardsverket.se/4a49fd/contentassets/735876db0baa4e318a84d63c3862acf2/2023-08-24-yttrande-sankning-reduktionsplikt.pdf
[4] Naturvårdsverket statistik Sveriges utsläpp och upptag av växthusgaser https://www.naturvardsverket.se/data-och-statistik/klimat/sveriges-utslapp-och-upptag-av-vaxthusgaser/