Riktade styrmedel krävs för klimatomställning

Enligt organisationen EEIST kommer klimatomställningen kräva globala investeringar i storleksordningen 10 000 miljarder kronor årligen från 2030 till 2050. Det förutsätter en massiv styrning mot mer innovation och strukturella förändringar. De styrmedel som dominerar idag klarar inte den omställningen. EEIST har analyserat vad som krävs.

Brittisk ekonomorganisation tar fram nationella rekommendationer

EEIST står för The Economics of Energy Innovation and System Transition [1]. Det är en sammanslutning av ekonomer och forskare knutna till University of Exeter. De finansieras bland annat med brittiska biståndsmedel.

Organisationen vill stödja nationella beslutsfattare med underlag om en snabb omställning till en fossilfri ekonomi. I senaste rapporten görs en analys av styrmedel som krävs för att påskynda ren teknik och nå klimatmål [2].

De anser att traditionella synsätt inte räcker. Det krävs en delvis ny attityd till styrmedel om omställningen ska lyckas.

Traditionella styrmedel har begränsad effekt

Många traditionella policyverktyg är tänkta att skapa stegvisa förändringar. De bygger på att tekniker, marknad och ekonomiska strukturer är relativt stabila och effektiva.

EEIST anser att traditionella utvärderingsmetoder av klimat-styrmedel innehåller ett underförstått antagande om att politik inte skapar strukturella effekter. Världen förändras, men i små steg, och på ett sätt som inte påverkas på strukturell nivå av själva policyn.

Detta är inget problem i sig. Sådana tillvägagångssätt är väl lämpade för mindre och gradvisa förbättringar. Befintliga industrier, institutioner, tekniker och marknadsandelar påverkas, men man åstadkommer ingen storskalig omvandling.

Teknikneutrala styrmedel är inte neutrala

Rapportförfattarna anser att det råder en orimligt positiv syn på det som kallas teknikneutrala styrmedel. Sådana kan förvisso vara betydelsefulla för att främja uppkomsten av nya idéer. De nämner forskningsfinansiering som är öppen för olika tekniker som exempel. Det kan främja innovation.

Samtidigt kan en utlysning inte finansiera allt. Genom att avstå från att välja inriktning gör man indirekta val. Teknikneutralitet som princip är otillräcklig, rentav kontraproduktiv, om man vill åstadkomma storskalig och långsiktig förändring.

Ett exempel som ges är teknikneutrala stöd som är utformade för att sänka utsläpp på kort sikt. Stöden tenderar att gynna relativt mogna lösningar eftersom dessa ofta är billigast. Initialt blir stöden och styrmedlen kostnadseffektiva. Men indirekt kommer omogna tekniker och mer långsiktiga policyinstrument bromsas eftersom stödet inte kommer gå till sådant. Teknikneutralitet kan missgynna osäkra tekniker, eller teknik som kräver mer forskning och riskkapital.

Andra styrmedel krävs för strukturell förändring

Erfarenheter från framväxten av ny, hållbar elproduktion visar att viktig nyckelteknik och lägre kostnader har stimulerats med styrmedel som varit allt annat än teknikneutrala. Detta gäller särskilt när man vill främja marknadstillväxt i ett tidigt skede.

Den snabba utvecklingen av solcellsteknik, vindkraft och elfordonsbatterier har inte drivits fram av koldioxidskatter och traditionell forskning och utveckling. Istället pekar författarna på teknikstyrda upphandlingar i USA, inmatningstariffer i Tyskland, riktade subventioner i Japan och stöd till uppskalad tillverkning i Kina. Detta har sänkt priset på solceller till en 10.000-del på sex decennier.

I Indien har man kunnat sänka kostnaden för effektiv belysning med 85 procent på fyra år genom offentlig upphandling. I Storbritannien använde man riktade subventioner till havsbaserad vindkraft och sänkte kostnaderna med 70 procent på ett decennium.

Initialt ökade kostnader kan vara nödvändigt

Författarna har undersökt riktade incitament i en tidigare rapport. Man undersökte diverse skattestöd och regleringar. I de flesta fall noterade man ökade systemkostnaderna initialt, främst högre elpriser. Stöden var inriktade på nya teknologier som till en början var dyrare än dominerande teknik. Den typen av styrmedel brukar inte vara populära.

Men med tiden sänktes kostnaderna kraftigt. Efter att ha kontrollerat för samverkande variabler anser forskarna att de sett övertygande bevis för att stöd till en specifik förändring i stor skala leder till teknisk utveckling och kostnadsminskningar genom ackumulerat lärande, stordriftsfördelar och spridningseffekter.

Avveckling behöver planeras redan från början

En förutsättning är dock att en policyåtgärd kan avvecklas. Annars riskerar ett styrmedel som inledningsvis styr i önskad riktning att senare låsa in samhället i en oönskad eller gammal struktur. Man behöver redan i startfasen av ett stöd tänka igenom hur avvecklingen ska ske.

Tidig kostnadsutveckling god indikator för tillväxtpotential

Ett avgörande kriterium för att hitta effektiva styrmedel är att bedöma vilken potentiell konkurrenskraft som den önskade tekniken kan få i framtiden. Där visar forskningen att förutsägelser om framtida kostnadsutveckling inte görs bäst med avancerade modeller eller experter. Istället är att bästa indikatorn på långsiktig bärkraft hos en gryende teknik dess kostnadsutveckling i tidigt skede.

Rekommendationer om en ny syn på styrmedel

Rapporten varnar för ett antal fallgropar och traditionella synsätt som policyutvecklare ska undvika. Här är en snabb sammanfattning av deras rekommendationer.

Policyer bör inte vara teknikneutrala (vilket de i praktiken sällan är, men ofta designas för att vara). Istället behöver man göra specifika teknikval.

Styrmedel ska inte till varje pris undvika initiala kostnadsökningar. Tvärtom kan det i vissa fall krävas en politik som initialt höjer kostnader, om att man senare ska lyckas driva ny teknik till massmarknad.

Fria marknader har begränsad kapacitet att ta ekonomisk risk. Viss typ av omställning förutsätter att det offentliga satsar.  Offentligfinansierade åtgärder som minskar marknadsaktörernas affärsrisker kan väsentligt påskynda investeringar och teknikutveckling.

Tro inte att koldioxidskatter räcker. Det kommer behövas kompletterande styrmedel. Exempel är styrmedel som sänker kostnader ned till den tröskelnivå som krävs för att sätta igång förändring. De nämner Norge, där man har utformat skatter och avgifter för att tippa kalkylen till elbilens fördel. Först då inleddes den stora omställning man eftersträvade.

Utvärdera inte dessa styrmedel separat. Det krävs en kombination av åtgärder för att åstadkomma tillräcklig omställning. Den summerade effekten kan vara större än effekten av enskilda styrmedel. En växande mängd litteratur visar att det är särskilt angeläget med olika typer av styrmedel om man vill styra processerna för att åstadkomma såpass komplicerade förändringar som övergången en fossilfri ekonomi är. Det måste inkludera beteende, ekonomi och innovation.

Försök inte hitta de ultimata styrmedlen. Det är omöjligt att förutse utvecklingen på längre sikt. Styr i önskvärd riktning, lär av erfarenheter och korrigera efterhand.

Reducera inte styrmedlen till en fråga om kostnadsnytta. Omställningen innebär oundvikligen att betydande resurser kommer omfördelas mellan aktörer, regioner och sociala grupper. Beakta särskilt fördelningspolitiska effekter och inkludera social hållbarhet. Som exempel tar man ett klimatförslaget i Frankrike 2018 om höjda bränsleskatter som utlöste gula västar-protesterna.

Tänk internationellt. Teknikomställningen går snabbare om marknader internationaliseras. Det är snarast en förutsättning för att få fram många av de tekniker och strukturer som behöver växa. Samverka kring styrmedel och incitament, skapa gemensamma marknader och öka nyttan för företag att investera i nya system.

Tro inte att policymodeller och utvärderingar är neutrala. Det finns inga sanna analyser. Var medveten om dina förutfattade meningar. Alla ekonomiska modeller innehåller antaganden om effekter, utfall och nyttor. Tolka resultaten av din analys i ett intervall, snarare än som ett exakt värde.

Svenskt perspektiv

En rapport från Energimyndigheten 2014 av Chalmersforskaren Björn Sandén tar upp liknande frågor [3]. Han resonerar om teknologiska innovationssystem genom att studera framväxten av hållbara lösningar som vindkraft och tunga elfordon.

Våra strukturer är bra på att ta fram tekniska lösningar. Men de är sämre på att skapa tidiga nischmarknader som kan ta produkter till stordrift. Det krävs ofta politiska insatser för att investeringar i kunskap ska tas tillvara i bred industriell utveckling i Sverige. Han anser att framväxten av ny teknik är så central att det borde vara ett politikområde bland andra. Han tycker också att skillnaden mellan teknikneutrala och specifika styrmedel borde avdramatiseras.

Kommentarer

Jag tolkar inte EEIST-rapporten som en kritik av traditionella styrmedel. De vill snarare belysa att det krävs mer. Rapporten innehåller ett antal exempel och argument.

Vi skrev nyligen om Trafikanalys underlag till klimathandlingsplanen [4]. De föreslog bland annat att Sverige utreder nya eller utvecklade styrmedel för laddinfrastruktur, rätt till laddning för boende, elfordonspremie och miljözon för tunga fordon och skrotpremie för personbilar. Med EEIST-rapportens perspektiv hamnar den typen av åtgärder snarast inom ramen för det traditionella. De puttar framåt, men skapar inte tillräcklig omställning. Däremot ska de ses i ett större sammanhang, där det krävs även andra typer av styrmedel för att ge den samlade kraft som krävs.

Vem bestämmer vilka styrmedel som ska väljas när de inte är teknikneutrala? Det kommer kräva hög kompetens hos t.ex. myndigheter och andra som beslutar om styrmedel.

Referenser

[1] OM EEIST

[2] Ten Principles for Policy Making in the Energy Transition 

[3] Teknologiska innovationssystem på energiområdet. Energimyndigheten rapport 2014:31.

[4] Nyhetsbrev om Trafas förslag till klimathandlingsplanen